严防超期羁押 维护司法公正
——浅析超期羁押问题的原因、预防对策及立法救济
李旺城
[内容提要]：本文由二则真实案例入手，引发对超期羁押问题的思考：造成超期羁押的原因究竟有哪些？从哪几个方面有效地去解决超期羁押问题？笔者客观分析了超期羁押现象的内外因素，提出了“完善羁押立法建设的三个点，增强诉讼监督职能三条线，提高司法人员素质三个面”的“三三联防”机制。
[关键词]：超期羁押 有罪推定 司法救济 预防机制
一、超期羁押问题的现状
有这样二则案例：广西玉林市的谢洪武在“无卷宗、无罪名、无判决”的情况下，被当地公安部门自1974年6月至2002年10月超期羁押了28年，详见《文摘报》2003年6月8日第三版；四川自贡监狱刑满人员杨宗华因患有精神分裂症样精神障碍而被家属拒绝接收，结果被迫滞留在监狱，从1987年至2003年被监狱超期羁押了16年，详见四川在线网2003年4月14日讯。
沈家本曾言：“狱者，感化人而非苦人辱人者也。”如上述二则案例一样，超期羁押既是司法实践中的热点、难点，也是我国当前羁押制度的瓶颈之一[1]，其问题的严重性在今年更是引起了中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院和公安部的高度重视[2]，全面地分析超期羁押产生的原因，科学合理地提出解决方案已经成为党和国家在诉讼法方面体现“三个代表”的重要标志！笔者根据高检院的指示精神，结合当前“强化法律监督，维护公平正义”主题教育活动，从分析超期羁押的主、客观原因入手，力求探索和深化解决超期羁押问题的预防对策和救济途径。
二、超期羁押产生的原因
所谓超期羁押是指司法机关在侦查、审查、起诉和审判过程中，超过法定的羁押期限而继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为，其主要包括：超期拘留和超期逮捕。超期羁押作为最严厉的强制性措施滥用，其本身具有违法性、侵权性、渎职性和社会危害性。究其原因，不难发现它的存在是一个极为复杂的社会各种问题综合作用的结果，总的说来包括内在和外在两个方面的因素。
（一）超期羁押产生的内在因素：司法机关、执法者的执法理念和价值取向是的深层次和内在原因。
1、“有罪推定”思想根深蒂固。有罪推定是指在刑事诉讼中首先假定被羁押人是有罪的，如果被羁押人拿不出证明自己无罪的确凿证据来，我们就推定其是有罪的。由于这种思想的潜意识作用，当司法人员不能足以证明被羁押人有罪的情况下，便以种种借口和托词对被羁押人进行羁押，甚至借用“补充侦查”为名义进行超期羁押。
2、“重实体，轻程序”的思想严重。所谓重实体，轻程序是指司法机关在办理刑事案件中，在区分罪与非罪、此罪与彼罪及量刑上重视依法办事，而在诉讼程序上则掉以轻心。有的司法人员过分强调法的实体价值而忽视了法的程序价值，仅看到法的特殊教育功能而放弃了法的一般教育功能，造成“重惩罚、轻保障，重打击、轻维权”。
3、“英雄主义”的思想泛滥[3]。所谓英雄主义是指司法机关在案件事实没有完全侦查清楚之前，出于单位或个人私利目的向上级机关、新闻媒体邀功取宠。在经过上级赞赏和媒体炒作之后，一旦案情突变，发现被羁押人犯罪证据不足时，便不得以用种种借口超期羁押。
4、人权观念谈薄。人权是当今社会民主、法制的首要保护的主题，在司法实践中也是不容忽视的一个重要内容，而我们的个别司法人员在这方面恰恰相当薄弱，认为关的都是罪人，多关一天无所谓，所以直接导致该移送的移送不了，该结的案结不了，该进入执行程序的进入不了。
（二）超期羁押产生的外在因素：是我国之所以产生大量超期羁押现象的必然性、“合法”性原因。
1、立法制度原因。（1）首先在立法形式上。第一，我国刑事诉讼法没有将羁押期间与诉讼期间进行严格分离，致使羁押期间严重地依附于诉讼期间或者办案期间，使得羁押期间的延长完全服务于侦查破案、审查起诉甚至审判的需要[4]。“无权利则无诉讼”，“无权利则无程序”。如果说诉讼期间的延长所导致的诉讼拖延，已使犯罪嫌疑人遭受长时间的讼累，那么羁押期间的延长更是使犯罪嫌疑人承受更大程度的非正义。第二，我国刑事诉讼法在羁押制度上没有贯彻“成比例”或者“相适应”原则。由罪刑相适应原则引申，羁押制度的“成比例”原则便是程序正义的理念。在我国司法实践中，一个可能被判处2年有期徒刑的嫌疑人和一个可能被判处15年甚至无期徒刑的嫌疑人，在审前羁押的期间上可能完全一样。这显然是极不公平的，也不符合强制措施适用上的谦抑原则。第三，我国刑事诉讼法没有将刑事拘留、逮捕与羁押实现严格的分离，而是几乎混为一谈，导致羁押在适用上出现严重的任意化和随机化。在英美，逮捕通常只会带来24小时的羁押状态，之后是否羁押须通过中立法官的羁押听证程序。相比之下，我国的刑事拘留、逮捕一旦获得授权，就意味着可以将嫌疑人采取长达14天甚至是37天的持续羁押。
（2）其次在具体法条上。第一，根据刑事诉讼法第124、126条规定，省检察院立案的向最高人民检察院申请延长一个月的羁押期限后，又自行批准延长两个月的羁押期限，这是有背于我们的立法价值取向的，给了超期羁押现象有机可乘。第二，根据刑事诉讼法第127、128条规定，容易在司法实践中通过立两个不同罪名或身份不明为由使羁押期限重新计算，从而“合法”达到延长羁押的目的。第三，根据刑事诉讼法第165条规定，在法庭审理中检察人员发现所提起的公诉案件需要补充侦查的，提出建议需要延期审理的，可以延期审理，但是却没有明确的规定延期审理的期限和次数，从而为超期羁押现象开了绿灯。第四，一般法理认为：“任何人不能成为自己案件的法官。”而根据我国刑事诉讼法第196条规定，最高人民法院受理的上诉、抗诉案件，由最高法院自己决定。这一条款在法理意义上不利于被羁押人权利的实现[5]。
2、司法机制原因。第一，司法救济不到位。在中国的审前羁押制度中，不存在由中立司法机构主持进行的司法审查机制，致使羁押的授权、审查和救济几乎完全变成一种行政行为，而丧失了司法诉讼行为的基本品质。羁押性强制措施中的拘留完全由公安机关自行决定，逮捕一般由检察机关依据公安机关的申请决定。犯罪嫌疑人无法在此时提出申辩，而律师能做的只有申请取保候审，而取保候审的实现最终取决于实施羁押措施的司法机关自由裁量[6]。第二，责任追究的不严格。由于超期羁押的责任追究制度至今没有普遍建立起来，因此办案人员过多考虑的是破案率而不是办案率，而破案率的关键线索就是口供，通常情况下口供是可以通过超期羁押而“关”出来的。所以，超期羁押成为提高破案率的有效方式，同时却又不需要任何司法人员为此承担经济、行政和刑事上的责任,这也是造成超期羁押的一个原因。第三，羁押之外的其它强制性措施适用性差，扩大了拘捕人数，对办案形成了压力。取保候审和监视居住的适用性差，如对外地人员的在京犯罪，两种手段都难以保证涉案嫌疑人及时到案。
3、承办机关原因。第一，经费不足。现在公安机关办案经费严重不足，单靠政府的拨款远远不够用，往往都是要受害单位出车、出钱到外地办案，或是要求受害人个人交一定的办案经费，交不起的案件审理就会受到影响：该取回的证据取不回，该找的证人没去找；由于时过境迁，证据也就得不到落实，案件久侦不决，超期羁押现象也就司空见惯了。第二，警力不足。现在公安体制改革后预审机构已经撤销，原来的预审人员充实派出所的刑警大队，连侦带审，由于管辖地区偏大人口太多，犯罪基数又大，一个派出所的警力应付全辖区的刑事案件确实心有余而力不足，往往是抓了人来搞突审。办案粗糙导致在报拘、报捕时遇到麻烦，退补又需要一个周期（二十多天一个来回），故延长羁押成了顺理成章的事，甚至有时警力不足导致抓回来的人没有人力去审查。第三，工作效率不高。在侦查、起诉、审判上都存在效率不高的问题，该在期限内办完的事情做不完，一天能做完的非要等一个星期，等到该报会研究时又因客观原因不能上会导致延期。解决此类问题的一个办法是合理简化案件诉讼程序，对于承认罪名和事实的犯罪嫌疑人可以适用简易程序。
4、案件的原因。第一，取证难。警方在侦查中，由于群众对作证的意识不强，不讲真话有之，不敢作证有之，作伪证有之；有的群众做了证、讲了真话，往往遭到报复、不公正待遇、被告人家属的殴打和谩骂，于是便撤证或翻证，从而导致早就应该移送的案件搁浅，造成超时效羁押。第二，先供后翻。由于在侦查机关在刚立案审理时警方采用“非常措施”，这样的对象往往是年轻的犯罪嫌疑人；对于中老年或妇女一般有的采用精神折磨其肉体，如只许站不许坐；有的24小时不准睡；有的扣吃扣喝。在这种情况下犯罪嫌疑人的口供往往是不真实的，环境稍微一改变，就会马上翻供，导致案件审理从头来过，侦查时限不得不延长。第三，同案犯在逃，在押犯的犯罪事实不清，影响结案[7]。在共同犯罪案件中，同案犯在逃有时会严重影响对在押犯犯罪事实的认定，同时对在逃同案犯的追捕未必能及时有效，导致结案困难。第四，疑难案件向上级请示未能及时得到答复。遇到疑难案件，一般都须向上级领导请示。实践中，有的疑难案件各方面原因错综复杂、牵涉面广，上级未必能及时作出答复，使得案件诉讼受阻。
总之，内因和外因是产生超期羁押的主、客观方面的原因，是我们本身所固有的制度、体系不科学、不完善的外在表现，这就要求我们在今后解决超期羁押问题过程中对我们原有的法律体系进行全面的综合的考虑、比较、分析，从而在程序上为我们这场反超期羁押的战斗提供有力的保障和规范上的支持。
三、解决超期羁押的预防对策
当前，我国学术界对解决超期羁押问题有两种观点。第一种观点认为，将拘留权和逮捕权赋予给承担诉讼职能的公安、检察机关，而犯罪嫌疑人、被告人没有实质的程序救济手段，缺乏必要的制约机制，这不利于法制的统一和人权的保障，故建议取消人民检察院的批捕权和公安机关的拘留权，由法官统一行使强制措施的审查权，且被告人有权要求法官对强制措施的合法性和公正性进行审查。第二种观点认为，将逮捕批准决定权保持原状但对逮捕程序做较大的完善。可以批捕公开质证程序，使逮捕的决定必须经过犯罪嫌疑人及辩护人的公开质证方能决定其效力。
但是就我国司法制度的现实而言，采取第一种观点需要对司法体制做较大的变动，适时阻力可能较大；采取第二种观点则需要巨大增加我国的司法资源，投入更多的人力、物力、财力于审前的程序公平判断上，这不符和我国以经济建设为中心的社会主义初级阶段的根本任务和我国的经济实力。因此，笔者在批判继承两种学术观点的同时综合分析超期羁押问题产生的内外因素，有针对性地提出“三三制”的超期羁押预防对策：即“完善羁押立法建设的三个点，增强诉讼监督职能三条线，提高司法人员素质三个面”。
（一）完善我国刑事诉讼法的立法建设，在制度上时间、地点、人物三个点的结合上来杜绝超期羁押。
1、从时间上，按照比例性的原则确定羁押的期限。在这一点上既可以参照我国刑法中关于诉讼时效的规定，也可以参照外国刑事诉讼法中的规定。例如，意大利刑事诉讼法的规定[8]。使预防性的羁押的总期限时间在任何情况下不得超过被指定之罪规定的最高刑期的2/3。这样可以根据不同的案件规定不同的羁押期限，一般的刑事案件的羁押期限可以规定的相对短些，重大复杂的案件则可以规定的长些。同时一旦达到最高的羁押期限，应当立即改变强制性措施，从而保证被羁押人的合法权利。我国最高人民法院于2000年9月28日颁布了《关于严格执行案件审理期限的若干规定》就具有积极意义。
2、从地点上，对不同诉讼阶段的羁押地点加以明确的法律限制。将除逮捕外的强制羁押措施实施地放在公安机关，而一旦犯罪嫌疑人被检察院或人民法院批准逮捕之后应当立即更换其羁押场所，也就是使公安机关的羁押权与侦查权相分离，从而有效地防止羁押权的滥用，确保犯罪嫌疑人不受妨碍的行使其基本的防御权[9]。
3、从人员上，建立超期羁押个人追究制度，使任何违反法定羁押期限的个人都会受到经济、行政甚至刑事制裁。法国思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力[10]。”因此，应当根据责任者的主观过错和超期羁押造成的客观后果追究其不同责任。被超期羁押者、其近亲属、律师和羁押地的专门负责人员都可以提出申诉，而检察机关提出违法通知书并负责检查对违法通知书的实际履行情况。责任者所在单位的纪检部门也要进行调查并提出处理意见，并负责落实处理，同时向检察部门备案。
（二）强化检察机关的诉讼监督职能，强化超期羁押的预警机制、同办案机关的联席会议机制、换押制和定期催办制度三条线，在客观上杜绝超期羁押现象，保护被羁押人的诉讼权益。
1、严格执行换押制度和责任追究制度，堵塞换押过程中的脱节问题。检察机关要强化法律监督，认真贯彻执行“两高”、公安部《关于严格执行刑事诉讼法关于对犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的规定坚决纠正超期羁押问题的通知》精神，一方面自觉执行法律、法规规定的换押程序，做到衔接到位、反馈及时，谁出问题谁负责；另一方面，通过检察建议等多种方式保证相关单位和办案人严格执行法律。
2、强化监督手段，变监所部门的单一监督未侦查监督、审判监督、监所检察监督等部门的共同监督。实践证明这种“对口”监督方便可行，能充分发挥侦查监督部门和审判监督部门的职能，促使犯罪嫌疑人在羁押期间各个诉讼阶段得以有效监督。
3、不定期与办案单位反馈交流、定期向人大进行汇报，加强监督协调力度[11]。采取对超期羁押较长案件可由人大进行个案监督，对一般超期羁押案件实行跟踪监督的原则。对已经超期羁押的及时提出书面建议，向办案单位询问造成超期羁押的原因，予以纠正；并深入办案单位，对办案单位的改正情况挂牌监督直至问题解决。
（三）真正提高司法机关工作人员的个人职业素质，在司法准入、职业培训和执法理念三个面上加大力度，从主观上解决超期羁押现象的存在。
1、严格司法准入制度。目前，全国进行的统一司法考试制度是解决司法机关进人不严的有效办法。这项制度一定要长期坚持下去，不能有丝毫的懈怠和放松。
2、进行长期有效的在职培训。对现有在职司法人员进行长期有效的、多渠道的、大范围的培训工作，加大司法人员任职期间的考核力度，真正让知法、懂法、守法的人员来执法，从而减少因办案人员个人的学术、思想和道德问题带来的人为性的超期羁押现象。
3、灌输科学的司法执法理念。需要加大对现有司法人员的人生观、世界观、价值观和法治观的培养，做到能真正用全心全意为民服务的思想武装头脑，用“三个代表”的思想衡量自身行动，从而保证整个司法诉讼程序的公平和正义！
[1] 我国羁押制度的瓶颈包括错误羁押和超期羁押，其中超期羁押问题更具有普遍意义；解决超期羁押问题对我国保障人权，强化法律监督和建设法制国家具有重大的意义。
[2] 如最高检今年在全国范围内开展“强化法律监督，维护公平正义”教育活动，把超期羁押专项清理作为重要组成部分，截止到7月底全国就累计纠正检察办案阶段超期羁押359人，摘自《我国力争实现办案阶段无超期羁押》，中国新闻网2003年7月22日讯。
[3] 孟波：《超期羁押的司法救济机制》，发表于法律资料文库网。
[4] 陈瑞华：《超期羁押问题的法律分析》，载于《人民检察》2000年第9期。
[5] 刑事诉讼法条文的相关内容：第一百二十四条 对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月。
第一百二十六条 下列案件在本法第一百二十四条规定的期限届满不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可以延长二个月：
（一）交通十分不便的边远地区的重大复杂案件； （二）重大的犯罪集团案件；
甘肃省国家通用语言文字条例
甘肃省人大常委会
甘肃省国家通用语言文字条例
甘肃省人民代表大会常务委员会公告第53号
《甘肃省国家通用语言文字条例》已由甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2011年11月24日通过，现予公布，自2012年1月1日起施行。
甘肃省人民代表大会常务委员会
2011年11月24日
第一条 为推动国家通用语言文字的规范化、标准化及其健康发展，发挥国家通用语言文字在经济社会交流中的作用，根据《中华人民共和国国家通用语言文字法》及有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省行政区域内国家通用语言文字的使用、管理和监督，适用本条例。
第三条 本条例所称国家通用语言文字是指普通话和规范汉字。
第四条 县级以上人民政府应当采取措施推广普通话，推行规范汉字,对开展工作所需人员和经费予以保障，对在工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。
乡（镇）人民政府和街道办事处应当做好本辖区国家通用语言文字工作。
第五条 县级以上人民政府语言文字工作部门负责本行政区域内国家通用语言文字工作,其主要职责是：
（一）组织实施国家通用语言文字有关法律法规；
（二）制定本行政区域内国家通用语言文字工作规划；
（三）组织国家通用语言文字工作的评估检查；
（四）协调、指导和监督各部门、各行业的国家通用语言文字工作；
（五）开展推广普通话和推行规范汉字的宣传工作；
（六）组织、管理国家通用语言文字的培训、测试；
（七）开展国家通用语言文字推广、使用工作的调查研究。
第六条 省语言文字工作部门负责核发普通话水平等级证书和汉字应用水平等级证书。
第七条 县级以上人民政府相关部门在各自职责范围内，对国家通用语言文字使用进行管理和监督：
（一）人力资源和社会保障部门负责组织对国家机关工作人员普通话和汉字应用的教育与培训，将普通话和汉字应用水平纳入有关职业技能培训与鉴定的基本内容；
（二）教育部门负责对学校及其他教育机构语言文字的使用进行管理和监督，将语言文字规范化纳入教育督导、检查、评估的内容；
（三）文化、广播电视、新闻出版、工业和信息化等部门负责对广播、电视、报刊、网络等媒体以及中文信息技术产品中的语言文字使用进行管理和监督；
（四）工商行政管理部门负责对企业名称、商品名称以及广告中的语言文字使用进行管理和监督；
（五）民政部门负责对地名、社会团体和民办非企业单位名称中的语言文字使用进行管理和监督；
（六）公安部门负责对居民身份证、户口簿中公民姓名的用字情况进行管理和监督；
（七）质量技术监督部门负责对产品标志、说明等的语言文字使用进行管理和监督；
（八）交通运输、商务、卫生、旅游、体育、邮政、电信、金融等部门负责对本行业的语言文字使用进行管理和监督。
第八条 每年9月第三周为本省的国家通用语言文字宣传周。
县级以上语言文字工作部门可以聘请语言文字社会监督员对社会用语用字进行监督。
第九条 下列情形应当以普通话为基本用语：
（一）国家机关、人民团体、事业单位的公务活动用语；
（二）幼儿园、学校及其他教育机构的教育教学和校园用语；
（三）广播电视和网络等媒体的播音、主持、采访用语，电影、电视剧及话剧用语，汉语文音像制品用语；
（四）公共服务行业直接面向公众的服务用语。
第十条 下列人员普通话水平应当达到相应的等级:
（一）国家机关、人民团体、事业单位工作人员达到三级甲等以上，其中民族自治地区的少数民族工作人员达到三级乙等以上；
（二）教师达到二级乙等以上，其中汉语文教师达到二级甲等以上，普通话语音教师达到一级乙等以上；民族自治地区用民族语言授课的教师达到三级乙等以上;
（三）高等学校、中等职业学校学生达到三级甲等以上，其中师范类专业学生达到二级乙等以上，与汉语口语表达密切相关专业的学生达到二级甲等以上；
（四）播音员、节目主持人、影视话剧演员达到一级乙等以上，其中省广播电台和电视台的播音员、节目主持人达到一级甲等;
（五）公共服务行业中的广播员、解说员、讲解员、话务员、导游等特定岗位人员达到二级甲等以上。
第十一条 下列情形应当以规范汉字为基本用字：
（一）国家机关、人民团体、事业单位的名称、公文、公务印章的用字；
（二）幼儿园、学校及其他教育机构的教育教学和校园用字;
（三）各类名称牌、标志牌、指示牌、标语、会标、广告、告示、招牌的用字；
（四）汉语文出版物的用字；
（五）影视、舞台字幕和网络用字；
（六）地名、公共设施的名称用字；
（七）商品包装和说明用字；
（八）公共服务行业的服务用字。
前款第三、六项规定的用字，需要使用外国文字标识的，其地名、专名和通名部分应当使用汉语拼音拼写。
第十二条 本省行政区域内确需使用方言或者繁体字和异体字的，应当符合《中华人民共和国国家通用语言文字法》的有关规定。
第十三条 公共场所和公共设施用字不得单独使用外国文字或者汉语拼音，确需配合使用的，应当采用以规范汉字为主、外国文字或者汉语拼音为辅的形式。
第十四条 汉语拼音和标点符号的使用应当符合国家颁布的规范和标准。
第十五条 国家机关、人民团体、事业单位的工作人员，教师，普通高等学校学生，编辑，记者，文字录入和校对人员，广告从业人员，中文字幕制作人员及誊印、牌匾制作人员等的汉字应用水平，应当分别达到国家规定的标准。
第十六条 违反本条例规定，未使用或者未规范使用国家通用语言文字的，由其所在单位或者语言文字工作部门对直接责任人员给予批评教育，责令限期改正。
第十七条 语言文字工作部门和其他有关部门及其工作人员不履行监督管理职责的，由所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。
第十八条 本条例自2012年1月1日起施行。
