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交通部


印发关于在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的若干意见的通知

交公路发[2004]164号

各省、自治区交通厅，北京、重庆市交通委员会，天津市市政工程局，上海市市政工程管理局，新疆生产建设兵团交通局，各计划单列市交通局（委）：

为认真贯彻党中央、国务院关于“实行最严格的耕地保护制度”的一系列方针和要求，在公路建设中进一步合理利用土地资源，提高土地利用率，现将《关于在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的若干意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

　

中华人民共和国交通部（章）

二○○四年四月六日



关于在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的若干意见

土地是关系国计民生的重要战略资源，耕地是广大农民赖以生存的基础。我国土地资源紧缺，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。为认真贯彻党中央、国务院关于“实行最严格的耕地保护制度”精神，在公路建设中进一步合理利用土地资源，引导集约用地，提高土地利用率，现提出如下意见：

一、树立科学的发展观，充分认识在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的重要性

1、实行最严格的耕地保护制度，是由我国的基本国情决定的，对于维护社会长治久安具有重大意义。我国的基本国情是人多地少，人均土地面积只有世界人均的1/3，人均耕地面积不足世界人均的43%。近年来随着人口的增加，人均耕地逐年减少，供需矛盾日渐突出。耕地数量是粮食综合生产能力最基本的保障，耕地持续减少不仅严重影响粮食生产和农业发展，也是关系整个国民经济发展和社会稳定的重大战略问题，任何时候都必须切实予以重视。

2、实行最严格的耕地保护制度，是解决“三农” 问题的重要举措。党中央、国务院把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，作出了一系列重大决策和明确部署。温家宝总理在十届全国人大第二次会议上所作的政府工作报告中进一步提出，要保护和提高粮食综合生产能力，实行最严格的耕地保护制度，依法加强耕地管理，坚决制止乱占滥用耕地，纠正随意改变基本农田用途的现象。因此，在公路建设中实行最严格的耕地保护制度是执行党中央、国务院解决“三农”问题战略部署的需要。

3、在公路建设中实行最严格的耕地保护制度，是国家土地保护政策的重要组成部分。各级交通主管部门要牢固树立科学的发展观，从全局、长远考虑问题，提高保护耕地对维护国家粮食安全和社会稳定的极端重要性的认识，正确处理好土地保护和公路发展的关系，从战略的高度、讲政治的角度做好公路建设用地工作。

4、在公路建设中实行最严格的耕地保护制度，是公路建设持续、快速、健康发展的客观要求。公路交通的发展是社会可持续发展的重要内容。可持续发展的核心要义在于，不是不能利用和开发资源，而是强调合理和有效利用资源。在土地减少总量中有相当部分是建设用地，而公路作为国民经济和社会发展赖以存在的基础设施，需要进一步加快建设，以适应社会经济的发展，需要占用一定数量的土地。因此，在公路建设中实行最严格的耕地保护制度，控制占地数量，既具有保护农民利益、解决“三农”问题的现实意义，更具有实现全社会全面、协调、可持续发展的深远意义。

二、在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的总体要求

5、各级交通主管部门要积极开展加强耕地保护、节约用地的宣传教育活动，增进全行业对国家土地管理政策和耕地保护政策的了解，把保护耕地变成全体交通建设者的自觉行动，使“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策在公路建设中得以贯彻落实。

6、公路建设用地要符合国家土地利用总体规划，严格贯彻执行国家有关土地管理的法律、法规，正确处理公路建设用地与节约用地的关系，提高土地利用率，切实做到依法、科学、合理用地。

7、公路建设应按照科学规划、精心设计、严格施工的要求，控制占地数量，同时要采取改地、造地、复垦等综合措施进行土地恢复、改造，增加地力。公路建设要与经济发展需求相适应，不能片面追求高标准、高指标。

8、各级交通主管部门要加强对公路建设土地利用工作的督导检查，要将公路建设项目用地情况作为执法监察活动的重要内容，对执行耕地保护制度好的项目要予以表彰并推广经验，对浪费土地资源的项目要通报批评，使公路建设保护耕地、节约用地工作落到实处。

三、在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的具体措施

（一）项目立项和可行性研究阶段

9、公路建设项目立项应立足扎实的调查研究和科学的分析论证，提高项目决策的科学性、准确性，综合考虑土地、环境、资金等技术经济条件，根据地区社会和经济发展的需要、现有路网状况和未来交通需求，确定项目是否应该立项建设，要避免重复建设，浪费土地资源。

10、项目工程可行性研究时，应在深入调查、论证的基础上确定合理的路线走廊带和主要控制点，应详细调查当地土地情况，收集土地资料，进行分类研究，将土地占用情况作为路线走廊方案选择的重要指标。要尽量减少占用耕地，避让基本农田和经济作物区。

11、要确定经济合理的建设规模、技术标准，达到满足公路功能要求与减少建设用地的合理统一。不得为追求政绩工程或形象工程而提高建设标准，扩大建设规模。

（二）工程设计阶段

12、在公路工程设计中要依靠科技进步，创新设计理念，优化设计方案，提高设计水平，积极应用新技术、新工艺、新材料，减少占用耕地。

13、工程设计要合理选用具体技术指标，尤其是路线平、纵、横设计，在满足交通要求的情况下，尽量选用中、低值。

14、要运用各种先进手段对路线方案做深入、细致的研究，结合用地情况和占用农田情况进行多方案论证、比选，确定合理的线位方案；在工程量增加不大的情况下，应优先选择能够最大限度节约土地、保护耕地的方案，要充分利用荒山、荒坡地、废弃地、劣质地；要重视环境保护，不破坏原有自然生态，与周围环境、景观相协调。

15、认真进行高填路堤与桥梁、深挖路堑与隧道、互通立交规模型式、路基填料、边坡坡率、排水沟尺寸与型式、取弃土设计、沿线设施布设等方案比选，在环境与技术条件可能的情况下，宜采取低路堤和浅路堑方案，减少高填深挖；在通过基本农田及经济作物区的高填深挖路段，应在技术经济比较的基础上，尽量考虑设置挡墙、护坡、护脚等防护设施，缩短边坡长度，节约用地。宜采用能够降低标高的新型桥梁结构，降低桥头引线长度和填土高度。

16、认真勘察、仔细计算，合理调配土石方，在经济运距内充分利用移挖作填，严格控制土石方工程量。应合理设置取、弃土场，并尽量不占用农田，将取、弃土和改地、造田结合起来。有条件的地方，要尽量采用符合技术标准的工业废料、建筑废渣填筑路基，减少取土用地。

17、高速公路应根据交通量大小、路段长度、地形条件、社会服务需要，选择适当地点设置服务区，并合理确定服务区的功能和规模。尽量利用废弃地、荒山和坡地，或结合弃土场设置，原则上不得占用农田。

18、公路工程通讯、监控、供电等系统的管线，在符合技术、经济和安全要求的条件下，宜共沟架设，并尽可能在公路用地范围内布置。

19、要高度重视地质灾害危险性评估工作。在地质灾害详细勘察的基础上制定地质灾害防治建议和应急预案，要有效防止因公路建设产生的地质灾害对农田的损害和对农业生产的影响。

20、各级交通主管部门在设计审查时，应将土地占用，特别是耕地占用情况作为审查的一项重要内容，做好建设占地的源头控制。不符合《公路建设项目用地指标》要求或不合理大量占用农田的不得通过审查。

（三）工程实施阶段

21、项目施工招标时，应将耕地保护的有关条款列入招标文件，并严格执行。合同段划分要以能够合理调配土石方，减少取、弃土数量和临时用地数量为原则；项目实施中要合理利用所占耕地地表的耕作层，用于重新造地；要合理设置取土坑和弃土场，取土坑和弃土场的施工防护要符合要求，防止水土流失。

22、项目法人要增强耕地保护意识，统筹工程实施临时用地，加强科学指导；监理单位要加强对施工过程中占地情况的监督，督促施工单位落实土地保护措施。项目法人组织交工验收时，应对土地利用和恢复情况进行全面检查。

23、施工单位要严格控制临时用地数量，施工便道、各种料场、预制场要根据工程进度统筹考虑，尽可能设置在公路用地范围内或利用荒坡、废弃地解决，不得占用农田。施工过程中要采取有效措施防止污染农田，项目完工后临时用地要按照合同条款要求认真恢复。

24、进行公路绿化，要认真贯彻《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电[2004]1号）的有关要求，对公路沿线是耕地的，要严格控制绿化带宽度。在切实做好公路用地范围内绿化工作的同时，要在当地人民政府的领导下，配合有关部门配合做好绿色通道建设。对不符合规定绿化带宽度的，不得给予苗木补助等政策性支持。

25、公路建设中废弃的旧路要尽可能造地复垦，不能复垦的要尽量绿化，避免闲置浪费。

26、农村公路改建要贯彻因地制宜、充分利用旧路资源的原则，尽量在原有路基上加宽改造，尽量减少占地，保护基本农田。要严格控制农村公路改建标准和规模。

在公路建设中实行最严格的耕地保护制度是各级交通主管部门的重要责任，利在当代，功在长远。各级交通主管部门一定要提高认识，加强组织领导，强化监督检查，做到规范用地、科学用地、合理用地和节约用地，以推动公路交通事业的全面、协调、可持续发展。

浅析调解书送达前的不可反悔性与送达的可留置性

徐英杰 祖庆锋


(以下简称)第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自已的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”根据此规定，结合审判实践及《中华人民共和国民事诉讼法》第91条关于“调解书送达前一方反悔，人民法院应当及时判决，”的规定，特对人民法院在诉讼环节主持当事人调解达成的协议能否反悔，调解书可否留置送达，作以下简析，供大家商榷。
笔者认为，作为在诉讼阶段由人民法院主持调解达成的协议，其客观、公正、自愿、合法性不容怀疑，该类协议的效力从形成的途径看，较一般的非诉讼调解协议更具有可信力。因此，此类协议在双方当事人确认无误并在协议上签字后即产生合同的法律效力，当事人不得反悔，人民法院对当事人的反悔应不予支持，并可以留置送达调解书，理由如下：
一、非诉讼调解协议具有合同性质，那么，作为在诉讼阶段达成的协议更应具有合同性质。因为其符合了合同成立的实质要件和形式要件。
二、诉讼调解达成的协议具有不容质疑的合法性。
由于该调解协议形成于诉讼环节，其形成的过程、内容的合法性始终处于法院的监督和指导之下，这种协议不具有违法的内容，违反法律规定的协议是得不到人民法院确认的，所以该协议是合法的。
三、反悔如无限制，有违合同的拘束力和法律的严肃性。
《中华人民共和国合同法》第25条规定：“承诺生效时合同成立。”第44条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”诉讼调解协议形成并经合同当事人签字后，如果允许合同当事人任意、无限制、无条件地反悔，必然与合同的拘束力相悖，特别是，当人民法院的调解书在送达时，当事人才反悔，如果允许其反悔，势必使该调解书处于须销毁状态，需另行制发判决书，这样，法律的严肃性便无从体现。
四、诉讼调解协议签字后即应生效，送达可以留置。
合同的成立分为要约和承诺，诉讼调解达成的协议具备了此两个要件，完成了要约和承诺的全过程，且内容又不违法，故当事人签字后，即应生效。人民法院制发的调解书仅是对当事人签立的协议之效力的确认，并为权利人在义务人不履行义务时提供了执行依据。此确认行为是对客观、合法之事实的确认，因此并不需要当事人的自愿签收。所以调解书的送达，应象送达裁判文书一样，适用留置送达。
综上所述，笔者认为诉讼调解协议应实行不可反悔制，并可适用留置送达，以维护合同的拘束力和法律的严肃性。
通联：江苏省睢宁县人民法院凌城法庭
TEL：0516-8231012