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关于在行政诉讼中火灾原因认定的不可诉性分析

刘　　辉


原告青岛胶州湾建设工程有限公司，住所地胶州市兰州东路169号。
法定代表人肖立志，总经理。
被告胶州市公安局消防大队，住所地胶州市郑州东路62号。
负责人张有为，大队长。
原告诉称，2000年9月3日，在青岛精锻齿轮厂厂区内的青岛拓昆工程机件有限公司车间发生火灾，被告于2001年8月13日作出了火灾原因认定书及火灾事故责任书，认定引起本次火灾的原因是由于青岛拓昆工程机件有限公司车间北门外电闸短路打火引燃车间造成的，并且由原告负有直接责任。原告认为造成短路的原因有很多，可能是由于其电缆像胶皮腐化严重造成，可能是电闸处的电线连接不合格所致，也可能是车间内留下的火种引发火灾燃至电缆而引起短路。被告对火灾原因的认定是在设有充分依据的情况下作出的，关于火灾事故责任，原告认为根据青岛精锻齿轮厂签订的建设工程合同，施工所需水、电应由青岛精锻齿轮厂送至施工现场，所以原告根本就不存在所谓的超负荷用电问题，不应对火灾事故负任何责任。被告的认定是错误的，应依法撤销被告作出的（胶）公消（2001）第002号火灾事故责任认定书，并判决被告重新作出认定。
被告胶州市公安局消防大队辩称，一、被告作出的（胶）公消（2001）第002号《火灾原因认定书》、（胶）公消（2001）第002号《火灾事故责任认定书》是在经过详细、全面的调查、取证的基础上，并经过科学鉴定后做出的，并且经过青岛市消防局的重新认定，原因认定和责任认定并无不妥之处。在原因调查中，被告首先通过对青岛精锻齿轮厂职工王东洋，保卫科长李启文，原告施工队长杨成森，职工郑明奎，于成相的询问，结合现场勘察，初步认定火灾是由于拓昆工程机件有限公司车间北门外电闸超负荷短路打火引起，为进一步确定原因，被告于2000年12月中旬又专门派人到我国火灾技术鉴定的权威部门－－沈阳公安消防局电路火灾原因技术鉴定中心进行了科学鉴定，结论为一次短路，说明火灾就是由于电闸处线路短路直接造成。二、通过对原告经理王世，施工队长杨成林，职工李成相、代宾的询问，结合现场勘察，原告在失火当天下午至少使用了电焊机、搅拌机、振动泵等较大功率电气设备。通过对青岛精锻齿轮厂电工班长姜汉洪的了解，这些电气设备在工作时的电流肯定超过拓昆公司北门处空气开关的额定电流。并且通过对原告经理王世方，施工队长杨成林和青岛精锻齿轮厂工人主席耿孝先，青岛拓昆工程机件有限公司职工代宾的询问，得知2000年8月18日、8月26日该着火点位置曾因超负荷发生过短路打火。原告经理王世方，施工队长杨成森都清楚工地用电接线处的空气开关功率小了，并向齿轮厂提出过更换，并说，如果不更换的话，土地将停止施工，可风原告知道超负荷用电的火灾危险性。但是直到火灾发生时，该单位仍在冒险施工。三、关于现任认定，消防上火灾责任的认定分四种：一是直接责任，是指行为人直接导致火灾事故的发生，扩大，蔓延；二是间接责任，是指虽然没有直接导致火灾事故的发生，但是由于不履行自己的职责，而对火灾事故的发生、扩大、蔓延负有一定责任；三是直接领导责任－－四是领导责任－－。本次火灾是由于原告用电超负荷造成，应负直接责任；齿轮厂由于未正确履行自己的职责，导致火灾发生，应负间接责任。
经审理查明，2000年8月9日，原告与青岛精锻齿轮厂签订了工程承包合同，在施工中所使用的供电路线是从青岛拓昆工程机件有限公司车间北门东侧房檐下电闸处引入工地。同年9月3日16时左右，青岛拓昆工程机件有限公司车间发生火灾，被告即对火灾现场进行了全面勘察和询问了有关人员。同年12月13日，被告将电闸的引进线四芯铝电缆送往公安部消防局电气火灾原因技术鉴定中心进行技术鉴定，鉴定结论为一次短路熔痕。被告于2认定001年8月13日作出（胶）公消（2001）第002号火灾原因认定书，认定本次火灾是由于该单位车间北门处电闸短路打火引燃车间顶苇箔造成的；同时，并作出（胶）公消（2001）第002号火灾事故责任书，认定胶州湾建筑安装工程有限公司（现为胶州湾建设工程有限公司）2000年9月3日在胶州精锻齿轮厂施工期间，由于工地用电超负荷造成青岛拓昆工程机件有限公司车间北侧外墙上电闸打火，引燃覆盖在车间顶上苇箔引起火灾，应对此火灾负直接责任，对青岛拓昆工程机件有限公司认定为间接责任。2001年8月28日上诉人向青岛市公安消防局提出了重新认定的申请，青岛市公安消防局作出了（青）公消重认（2001）第07号火灾原因重新认定决定书和（青）公消重责（2001）第05号火灾事故责任重新认定决定书，维持了被告（胶）公消（2001）第002号火灾原因认定书和（胶）公消（2001）第002号火灾事故责任书。
胶州市人民法院认为，2000年9月3日青岛市拓昆工程机件有限公司车间发生火灾，是原告使用的电闸短路打火引燃车间顶苇箔造成的。被告根据公安部《火灾事故调查规定》第二十九条、青岛市公安局《火灾事故调查处理程序规定》第二十四条的规定，认定直接使用人原告负直接责任是符合法律规定的。原告青岛胶州湾建筑安装工程有限公司诉被告胶州市公安局消防大队（胶）公消认（2001）第002号火灾原因认定书，因该原因认定书已被（胶）公消认（2001）第002号火灾事故责任书所包含，并且不属行政法的调整范围，故予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决：维持胶州市公安局消防大队（胶）公消认（2001）第002号火灾事故责任认定书。
后原告青岛胶州湾建筑安装工程有限公司不服，提出上诉。二审维持了一审的判决。维持判决的原因如下：
第一、被告作为消防行政主管部门，有权根据法律、法规的规定，依法进行火灾责任认定。本案中，被告在火灾事故调查中，依法按照公安部《火灾事故调查规定》中规定的有关程序，对该起火灾事故进行了调查、取证，并在科学鉴定的基础上，确认了火灾事故责任。其程序符合法律规定。
第二、消防部门对火灾原因的确认行为，属于具体行政行为。但该行为不直接确定当事人的权利义务，不产生实际的法律效果，而只是火灾事故责任认定的先决条件，且其缺乏拘束力、公定力和执行力，是一种不成熟的行政行为，缺乏事实上的可诉性，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民法院不宜受理此类行为提起的诉讼。法院在审理中，对此不作单独审查并无不当。
第三、关于火灾原因，被告在科学鉴定的基础上，依据现场调查情况，推断出火灾原因为超负荷引起短路起火。其依据科学、充分，结论适当。原告主张起火原因可能为是电线老化引起等，缺乏事实依据，法院不予采信，是正确的。
第四原告主张应由与其签订了施工合同的齿轮厂承担火灾事故责任，没有法律依据，法院不予支持，也是正确的。
综上所述，对于消防部门作出的火灾原因认定，虽然是具体行政行为，不属行政诉讼法规定的人民法院受理行政诉讼的范围，对此不服，不能提起行政诉讼。


吉林省人民政府


吉林省人民政府令
　（第５９号）


　　《吉林省电信终端设备进网管理办法》已经１９９７年２月２１日省政府第５３次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
省长　王云坤
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九七年二月二十八日

　　　　　　　　　　 吉林省电信终端设备进网管理办法



　　第一条　为了加强电信终端设备进网的管理，确保国家通信网的正常运行，维护用户的合法权益，根据本省实际情况，制定本办法。


　　第二条　本办法所称电信终端设备是指接入国家公用通信网（含与国家公用通信网连接的专用通信网）、安装在用户使用地点、供用户使用的电信设备，包括用户交换机、电话机、电话机附加设备（电话答录机、同线电话转接器、“１１０”电话报警器、电话防盗器、电话密码锁等）、集团电话机、传真机、调制解调器、移动电话机、无线寻呼机、电报终端、数据终端及其他电信终端设备。


　　第三条　本办法适用于本省行政区域内电信终端设备的进网管理。


　　第四条　省邮电管理局是全省通信行业主管部门，负责全省电信终端设备进网的管理工作。各市、州、县邮电局（含电信局）受省邮电管理局委托，负责所辖区域内电信终端设备进网的管理工作。


　　第五条　凡接入公用通信网使用的电信终端设备，应当符合国家规定的技术体制、标准和通信行业标准，并具有邮电部颁发的电信终端设备进网许可证（以下简称进网许可证）或者省通信行业主管部门核发的电信终端设备进网核准批件（以下简称进网核准批件）。其中，用户交换机应当同时具备进网许可证和进网核准批件。


　　第六条　生产进网电信终端设备的企业（以下简称生产企业）向邮电部申请办理进网许可证前，须先向省通信行业主管部门提交下列文件和资料，由省通信行业主管部门负责初审：
　　（一）书面申请报告；
　　（二）设备功能说明书和其他有关技术资料；
　　（三）企业质量保证体系和售后服务措施；
　　（四）移动电话机、无绳电话机还应当提供国家或者省无线电管理机构的批件；
　　（五）“１１０”电话报警器还应当提供公安部门的批件。
　　省通信行业主管部门应当在收到全部文件和资料之日起１０日内初审完毕，并向邮电部提交初审报告。


　　第七条　经省通信行业主管部门初审合格、邮电部批准同意办理进网手续的生产企业，应当提供电信终端设备样机。
　　电信终端设备样机经检测机构初检合格后，生产企业可以向省通信行业主管部门申请试用；经省通信行业主管部门批准，核发一次性进网核准批件及进网标志，方可接入公用通信网试用。试用期不得少于３个月。


　　第八条　电信终端设备经试用合格后，由省通信行业主管部门组织生产定型鉴定，并对电信终端设备进行抽样，由检测机构进行检测。


　　第九条　电信终端设备经检测合格的，生产企业可向邮电部申领进网许可证。


　　第十条　进网电信终端设备没有取得进网许可证的，生产企业不得生产，经销者不得销售。


　　第十一条　经销者经销的批量进口的进网电信终端设备须具有邮电部颁发的批量进网许可证。


　　第十二条　生产企业和批量进口电信终端设备的经销者取得进网许可证后，应当在电信终端设备上加贴邮电部统一制发的进网标志。


　　第十三条　用户直接进口自用的电信终端设备，如其设备型号属邮电部已批准进网的，用户可以凭有关文件、资料向省通信行业主管部门申请办理进网使用手续，取得进网核准批件后方可进网使用；如其设备型号不属邮电部已批准进网的，须向邮电部申请办理进网许可证。


　　第十四条　经销用户交换机，应当向省通信行业主管部门提供进网许可证复印件（进网许可证复印件应当由持证单位负责人签字，并加盖单位印章）和有关资料，办理进网核准批件。进网核准批件有效期１－２年。经销者应当在有效期满前１５日内申请换发进网核准批件。


　　第十五条　进网许可证和进网核准批件不得买卖、转借、涂改、伪造或者冒用。


　　第十六条　有进网许可证或者进网核准批件的电信终端设备，用户可自行选用；邮电企业应当允许其进网使用。
　　无进网许可证或者进网核准批件的电信终端设备，用户不得自行接入公用通信网使用；邮电企业不得允许其接入公用通信网使用。


　　第十七条　经销者向用户销售电信终端设备时，应当根据用户要求，提供进网许可证复印件。


　　第十八条　用户使用传真机，应当持进网许可证复印件，到当地邮电部门办理使用手续。


　　第十九条　接入公用通信网的用户交换机，安装竣工后，须经当地邮电部门负责验收，验收合格方可开通使用。


　　第二十条　已进网使用的移动电话机，使用者不得允许其他移动电话机并入本机使用。


　　第二十一条　省通信行业主管部门应当建立健全电信终端设备进网管理的监督检查制度，做好日常监督检查工作。


　　第二十二条　各级邮电部门受上级主管部门委托，对所辖区域内获得进网许可证的电信终端设备生产企业的产品质量、服务情况以及进网许可证的使用情况进行年度检查。


　　第二十三条　电信终端设备进网管理人员执行检查公务时，应当出示行政执法证件。否则，被检查单位和个人有权拒绝。


　　第二十四条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由省通信行业主管部门按照下列规定予以处罚；造成经济损失的，依法承担民事赔偿责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
　　（一）生产或者经销未取得进网许可证、未加贴地网标志的电信终端设备的，责令改正，并处５００元以上１００００元以下罚款；
　　（二）买卖、转借、少改、伪造、冒用进网许可证或者进网标志的，处１０００元以上２００００元以下罚款；
　　（三）无进网许可证或者无进网核准批件的电信终端设备接入公用通信网的，责令改正，对用户处５０元以上１０００元以下罚款；对邮电企业中的直接责任者由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；
　　（四）传真机用户未办理使用手续的，责令限期补办手续；逾期未补办手续的，每台处１０００元罚款；
　　（五）未经验收，擅自开通使用用户交换机的，中断其通信线路，责令改正，并处１０００元罚款；
　　（六）移动电话用户允许其他移动电话机并入本机使用的，责令改正，除追缴正常装机所发生的各种费用外，每并一部移动电话机，非经营性的处１０００元罚款，经营性的处１００００元罚款；如果当时申请继续使用的，重新办理手续，免交初装费。


　　第二十五条　电信终端设备进网管理人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其在所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。


　　第二十六条　当事人对行政处罚不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼、又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可申请人民法院强制执行。


　　第二十七条　本办法自发布之日起施行。