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河南省安阳市人民政府办公室


安阳市人民政府办公室关于印发《洪水河防洪应急预案（试行）》的通知

安政办〔2007〕109号


各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位：
《洪水河防洪应急预案（试行）》已经市人民政府同意，现印发给你们，望认真遵照执行。




二○○七年八月二日

洪水河防洪应急预案
（试行）

一、总则
（一）编制目的
　　洪水河防洪应急预案是针对因突发事件导致河道面临重大险情威胁，影响河道防汛安全，为有效防止和减轻洪水灾害，最大程度地避免和减少人员伤亡和财产损失，做到有计划、有准备地防御洪水，为各级防汛指挥部门实施指挥决策和防洪调度提供科学依据，增强防汛工作的针对性和预见性，保证防汛指挥系统科学化、规范化，保证河道安全而预先制定的科学合理、可操作性强的抢险救灾应急预案。
　　突发事件（灾害）的主要内容包括：
1超标准水文气象灾害；
2超设防标准地震灾害；
3地质灾害；
4工程本身突发的重大险情事件；
5上游溃坝；
6其他不可预见事件。
（二）编制依据
　　依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《水库大坝安全管理条例》、《河南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《河南省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》等，制定本预案。
（三）适用范围
　　本预案适用于洪水河流域内突发性洪水灾害的预防和应急处置。防洪应急预案是在现有工程设施条件下，针对可能发生的各类洪水灾害所预先制定的防御方案、对策和措施，是各级防汛指挥机构实施指挥决策和防汛调度、抢险救灾的依据。
1适用时机
本预案适用于河道遭受大洪水、超标洪水等特大自然灾害及突发性事件的预防和应急处置。当发生以下情况时，考虑申请启动本预案：
（1）超标准水文气象灾害；
（2）超设防标准地震灾害；
（3）地质灾害；
（4）工程本身突发的重大险情事件；
（5）上游溃坝；
（6）战争或恐怖事件及其它不可预见事件；
（7）其他上级部门要求启动本预案的。
2启动程序
根据工程特点、面临的灾害或重大突发事件可能产生的险情，报请市城市防汛指挥部（以下简称“市城防指”）批准，然后启动本预案。
（四） 工作原则
　　1 坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和十六大精神为指导，牢固树立以人为本，树立和落实科学发展观，努力实现由控制洪水向洪水管理转变，不断提高防洪减灾的现代化水平。
　　2 防汛工作实行地方各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责。
　　3防汛工作遵循“安全第一，常备不懈，以防为主，防抗结合”的方针，克服麻痹侥幸心理，立足于“防大汛，抢大险，抗大灾”，团结协作，局部利益服从全局利益。
　　4坚持依法防汛，实行公众参与，军民结合，专群结合，平战结合。中国人民解放军、中国人民武装警察部队主要承担防汛抗洪的急难险重等攻坚任务。
　　5严格服从上级防汛部门统一指挥、调度，服从大局，团结抗洪。
　　6采用工程措施和非工程措施相结合的原则，采取紧急抢护措施，力保水库安全，减轻灾害损失。
　　7以保证人民生命财产安全和经济建设的顺利进行为目标，在确保重点城镇安全的条件下，在规定的防洪标准内，保证主要河道堤防不决口，水库不垮坝。超标准洪水时，采取相应对策，把人民群众生命安全放在首位，最大限度地减少财产损失。
（五） 防洪重点
　　一是张北河水库、大屯水库、徐家河水库、白龙庙水库、西上庄水库、楼庄水库、北大岷水库、张王闫水库；
　　二是洪水河宗村以下河段；
　　三是有防洪任务的支流。
（六）术语
　　突发事件：指洪水河遇到超标准洪水、地质、地震灾害，洪水河堤防出现重大险情、堤防溃堤或流域内水库大坝溃决。
二、流域概况和工程概况
（一）洪水河流域基本情况
　　洪水河是海河流域漳卫河水系汤河的一条支流，发源于安阳市区西南浅山丘陵区，自西向东从安阳市高新技术开发区穿过，在文峰区高庄乡的汪流屯入汤河支流羑河，全长31.95km ，流域面积232 km 2，其中山区面积108.66 km2，占46.9%，平原面积123.24 km2，占53.1%。流域范围涉及安阳市龙安区、开发区、文峰区等，京广铁路、107国道和京珠高速公路穿河而过。
　　洪水河流域上宽下窄，呈葫芦形。上游宽约13 m，中间9 m，下游仅3 m左右，流域地势自西向东倾斜。京广铁路以西地势较陡，坡降约1/250—1/423，过京广铁路后，地势逐渐趋向平坦，坡降约1/481—1/2036。洪水河较大的支流有：张北河、活水沟、郭里沟、白沙河。
　　洪水河现状除中州路以上按50年一遇标准治理外，下游河道泄流能力仅为135—261m3/s，只能满足除涝标准。河道过水断面小，堤防残缺，堤上违章私搭乱建，河滩上耕种庄稼，主槽内树木丛生，致使水流排泄不畅，进一步降低防洪标准；并且河槽上下游断面不规则，宽浅、狭窄不一致，水流不畅，稍遇大雨，山洪暴发，加上集流迅速，洪水极易泛滥成灾。
　　洪水河是安阳市西南部丘陵地区、京广铁路以西城区及开发区部分洪涝水的主要排泄通道，是安阳市城市防洪体系的重要组成部分。洪水河的防洪直接关系到安阳市高新技术开发区、安彩集团、安阳卷烟厂等重点大型企业，还有五中、安阳工学院、安阳师院及中棉所等大专院校及科研单位的安全，一旦出现险情社会经济损失必将十分严重，并且威胁沿河两岸人民群众的生命安全。
（二）洪水河工程基本情况
1河道及堤防
　　洪水河历史上是一条山洪排水沟，1957年挖沟排水，两侧修小堤高约1m左右，堤距50m。1963年流域发大水，1965年按5年一遇排涝标准进行治理。
　　目前洪水河黄张村以上10余公里，经复核其现状已满足泄洪要求。2002年，结合107国道改线，完成洪水河与107国道交叉改线工程，该段自赵张村（洪水河桩号1+100）经广王坟村南至红旗纸箱厂东南向东，在宗村西北、活水沟入口上游入原河道（洪水河桩4+250），改线段长2815m。该段河道已按50年一遇洪水流量651m3/s进行扩挖治理，左岸堤顶超高1.5m，可过100年一遇洪水。中州路桥以下河段堤距40—50m，河底宽10—30m，河中仅少许流量，水深1.2—1.8m，口宽3—5m，河道泄流能力仅为135—260m3/s，仅能满足除涝标准，且堤防残缺不全，河槽极不规则，若遇大雨或山洪爆发，集流迅速，洪水将会泛滥成灾（见表一）。
洪水河基本情况表（表一）
桩号距离
（km）河底宽
（m）比降河口宽过流能力
（m3/s）存在主要问题0+000～1+0001025～401/23043～130397～2001+000～4+2502815281/29045651未护砌（改线段）4+250～5+8001552～301/42332～92150～748有堤不连续5+800～7+8502053～271/48143～136250～261有堤连续7+850～10+950312～171/64855～138141～162左有堤、右堤不连续 10+950～12+7001752～61/102954～69141～162有堤不连续12+700～15+9503253～101/135842～138141～162有堤连续15+950～21+650575～111/203643～116135～162有堤但不连续
2 水库
　　五十年代末，在洪水河流域上游修建了8座小型水库，分别为：张北河水库、大屯水库、徐家河水库、白龙庙水库、西上庄水库、楼庄水库、北大岷水库、张王闫水库，总库容在7034万m3。这些水库主要是汛期拦水兴利，大都标准低，一遇超标准洪水，水库即漫顶垮坝，给下游河段造成威胁（见表二）。
洪水河流域小水库情况表（表二）
名称位置流 域面 积
（km2）库 容
（万m2）堤 坝 情 况长
（m）宽
（m）高
（m）结 构竣工时间张北河水库张北河村西南7531802444195均质土坝1958白龙庙水库白龙庙村西南60500300984均质土坝1958徐家河水库后庙村东南2077023031325均质土坝1958西上庄水库西上庄村南16330213521427均质土坝1958楼庄水库楼庄村南29823213521065均质土坝1958 大屯水库大屯村南125991605131均质土坝1955北大岷水库北大岷村2630136均质土坝张王闫水库张家庄447618均质土坝
（三）水文及测报
洪水河流域位于河南省北部，属温带大陆性气候，处于山区向平原过渡地带，气候条件和地理位置特殊。冬季因受蒙古、西伯利亚高气压控制，天气寒冷、干燥、多风沙；夏季由于冷暖气团交接而多暴雨。多年平均气温13.6度，月平均最高气温26.9度（7月），实测极端最低气温-21.7度（1951年1月12日）。全年无霜期200天，日照累计时数2338小时，日照百分率为53%。冬春多北风，夏季多南风，最大风速22m/s（1954年6月21日）。多年平均降雨量565mm，降水年内分布极不平均，汛期6—9月份降雨量占全年的70—80%，且年际变化大，年最大与最小相差2—4倍，而且有连续干旱与连续丰水的特点，易形成大洪水。从地理位置来看，河道从山区向平原过渡地带短，上游山丘地区易形成暴雨中心，每遇暴雨，山洪直泄市区，预见期短，防御难度大，易造成洪涝灾害。洪水河流域设有彰武、安阳、马投涧三个雨量站，雨量观测时段一般为2小时，经审查雨量观测精度可靠。
（四）工程安全监测
　　水库工程安全监测项目有雨量、水位、流量（入库、出库）、渗流、变形等项目。
　　河道堤防工程安全监测包括水位、流量、含沙量、河势演变、险工变化、堤防隐患等项目。目前，洪水河全段没有水文测站，只在洪水河宗村闸门、黄河路桥头设有两个可视遥测站点，适时动态监测洪水河水位。为确保京广铁路安全，在六孔桥处增设水位观测点一个。
　　河道上闸门的安全监测主要有：检查机电设备转动是否正常，阀门启闭是否灵活，要注意观察闸门两侧有无漂浮物，每当闸门启闭期间，要清除出口淤积泥沙；要检查混凝土底板和翼墙有无裂缝、渗漏、剥落、冲刷磨损和腐蚀；用块石护砌的地方应注意块石有无松动，塌陷隆起或人为破坏现象。
　　堤防安全监测重点是堤身和堤基，对堤身和堤基的裂缝、渗水，危及堤身安全的较大问题要及时处理。
（五）洪水调度方案
1水库调度方案
　水库洪水调度方案具体按相应防洪预案执行。
2河道洪水调度方案
防御标准内洪水方案：
　　当洪水河河道洪水位达到（宗村闸水位74m，六孔桥水位71.5m，黄河路桥水位68.5m）时，确保安阳市中州路上游左右堤防安全，中州路下游以下确保左堤安全。为此汛期必须做到：打开开发区至文峰区境内的拦河闸（杜官屯闸、中所屯闸、大官庄闸、汪流村闸）；以利洪水顺利下泄。关闭市区防洪闸（铁西排洪闸、彰德路桥下游排洪闸）防止洪水倒灌。
防御超标准洪水方案：
　　当洪水河六孔桥水位超过71.5m洪水水位时，要搞好张北河、白龙庙、徐家河等8座小型水库优化调度，要最大限度拦蓄洪水，根据下游河道水情，适时掌握水库开闸时机。加强市区段防守，确保左右堤防安全。当河道洪水位超过保证水位且水位继续上涨时，市城防指上报市防汛抗旱指挥部（以下简称“市防指”），市防指发布紧急汛情命令，组织动员社会各部门力量全力抢险，按照市防指会商意见执行。
（六）历史洪水
　　11963年洪水
　　1963年洪水是洪水河流域近几十年来最大一次洪水，安阳市西部山区降雨量达600mm，最大三天降雨量近400 mm，洪水河上游小水库决口，八府庄西北弯道处左岸决口，洪水直泄市区漫入铁西沟过铁路桥，归入洪水河下游。铁路桥下游南北两堤均决口，杜官屯至汪流屯决口17处，铁路桥各交通道路水深1.5m左右，南关12个仓库进水。加之龙泉水库大坝漫顶，金线河下游泄水不畅，两股水流汇合致使铁路东区内水深1m有余。
　　22000年洪水
　　2000年7月，上游来水形成洪水河市区段洪峰流量约210m3/s，不足10年一遇，洪水河多处出现险情，部分河段水位超出桥面，使107国道中断，同时给安阳市防洪造成了很大威胁。
三、突发事件危害性分析
（一）重大工程险情
1出现重大险情的主要因素
（1）水库出现重大险情的因素
　　洪水河流域内的8座小型水库防洪标准低、质量差、隐患多、遇有大水或地震、地质灾害，有漫堤决口的隐患，给下游河道造成洪涝灾害。
（2）河道出现重大险情的因素
　　河道防洪标准低，目前河道宗村闸以下堤防残破、不连续、河槽淤积不规则，仅满足除涝标准，遇有大水，洪水将会泛滥成灾。洪水河较大支流张北河、郭里沟，在规划的南水北调总干渠以西尚有沟形，总干渠以东都是顺地面漫流，一遇较大洪水，洪水就沿街道穿流，严重威胁市民生命财产安全。市区六孔桥及下游建筑严重阻水，如遇大水，直接危及两岸安全。
2出现重大险情的种类、部位、程度
　　根据形成重大险情的因素，洪水河流域出现重大险情的种类有：水库漫顶垮坝、堤防出现渗水、脱坡、管涌、漏洞、跌窝、裂缝、坍塌、崩岸和漫溢等类型；
　　主要部位：洪水河流域上8座小型水库，河道为洪水河宗村闸以下段。如果出现上述险情，水库将危及水库流域范围内的乡（镇）及村庄，河道将危及宗村以下段市区两岸，特别是开发区段的主要企业、居民小区和学校。
（二）流域内水库大坝溃决
1导致水库大坝溃决的主要因素
　　洪水河流域内8座小型水库存在主要问题如下：一是输水管淤塞严重，已不通水；二是库内淤积严重，堤顶有种粮及建房现象；三是大坝背水坡排水渠道破坏严重，个别水库大坝背水坡基下建有养鱼池；四是溢洪道阻水严重，设施老化，影响行洪。
2可能发生的水库溃坝形式
　　水库溃坝的主要形式有漫坝溃决、管涌溃决。
3水库溃坝洪水对下游的影响
　　据统计，洪水河流域内8座小型水库总蓄水量达7034万m3，由于多个小型水库分布在同一条河道的上游、中游、下游，而这些水库又都存在质量隐患，一旦一座小型水库垮坝，往往造成连锁反应，导致几座小水库连续垮坝，将影响25—30个行政村，加之这些支流河道进入市区后，没有沟形，顺坡漫流，威胁市区安全。
（三）河道堤防决口
1导致堤防决口的主要因素
　　主要因素：一是河道堤防防洪标准低，仅满足除涝标准；二是河道中下游阻水建筑较多，河道狭窄，排洪不畅；三是洪水河宗村闸以下段，两岸堤防残破不连续。
2河道堤防决口形式
　　从堤防决口的主要因素分析，决口主要形式有壅水漫堤和堤防坍塌、崩岸等。
四、险情监测与报告
（一）险情监测与巡查
　　洪水河汛期主要对水库各关键部位、启闭设施，河道堤防、涵闸、排水沟；特别是对险工险段及正在建设的河道治理工程巡查。
1工程险情监测、巡查
　　水库险情检测与巡查按水库防洪预案执行。
　　检查采取定期检查和不定期检查相结合，日常检查和特别检查相结合的方式，在汛前、汛中、汛末对河道和在建工程等进行全面检查。当河道达到或接近正常水位，每天进行一次巡查，当河道遇到可能严重影响安全运行的情况下（如发生特大暴雨、洪水、有感地震、水位涨幅或降幅超过60cm/h、水位超过历史最高水位等），相应增加巡查次数；当发生比较严重的破坏现象或出现其他危险迹象时，迅速组织专业人员对可能出现险情的部位进行连续监视观测。
　　穿堤建筑物及涵闸的检查：闸门是否损坏、漏水；涵闸是否发生严重的位移、变形；与土堤结合处是否有集中渗漏。
　　定期检查和特别检查：由工程专业技术人员进行检查。
2监测、巡查人员组成及监测、巡查结果上报程序
　　监测、巡查人员以各责任段人员为主，结合工程技术人员组成巡查组，巡查组要熟悉河道堤防情况，了解河道特点、堤防薄弱地段，做到全方位的巡查工作，对河道的重要部位要认真、仔细的观察、检查，认真做好巡查、检查记录，及时上报带班领导及市城防指。
（二）险情上报与通报
　　汛期发生险情时，各区及沿河堤防责任单位应及时向各防汛值班室和市城防指逐级汇报，方式以电话、传真的形式为主。当险情不断扩大时，市城防指作出相应工作安排，加强防汛工作指导，密切关注汛情、工情的发展变化，同时做好抢险队的组织调集工作。当遭遇特大洪水时，市防指、市城防指按照《中华人民共和国防洪法》的相关规定，调度水利、防洪工程；根据预案转移危险地区群众，组织巡堤查险和堤防防守，同时做好分洪的各项准备工作，及时控制险情，把洪涝灾害造成的损失降到最低限度。
五、河道应急调度与措施
（一）流域内水库应急调度
　　进入汛期后，各水库所在辖区防汛部门要按规定安排专人值班和报汛；同时各水库所在辖区防汛部门应及时到位，做好测流工作，及时、准确的向上级防办提供进出库流量数据；各报汛点要及时、准确的向上级防办报告雨情、水情；各防汛负责人到水库现场了解自己的防区和任务，落实防汛抢险具体措施。
　　当水库预报上游将出现洪水时，要加强监视和防守，防汛队伍要密切注视雨情、水情、工情变化，随时投入抢险，同时将汛情报告各区防指、市城防指和市防指。由市防指和市城防指适时发布紧急信号，各级政府迅速组织下游群众安全转移，防汛队伍全力抢险，确保水库安全。若遇超标准洪水或出现险情，防汛队伍全力抢护，并利用大坝防御超标准洪水，最大限度地减少灾害损失。
（二）河道应急调度
　　1当洪水河各水位观测站水位达到相应河段警戒水位（见表三），且预报洪水位继续上涨时，由市城防指向沿河相应各区防汛指挥部发布巡堤查险命令，沿河各区防指根据分工组织防汛专业队伍上堤查险，对防洪工程进行严格、细致的巡查、监测，发现问题及时处理。沿河闸门要关闭并由管理单位派专人看护，防止洪水倒灌。
表三洪水河警戒水位表
位置水位（m）宗 村 闸730六 孔 桥710黄河路桥6752当洪水河各水位观测站水位达到相应河段保证水位（见表四），由市城防指发布紧急汛情命令，宣布进入紧急防汛期，各级防汛指挥部领导成员立即到达所分管岗位，组织防汛抢险队伍出动，沿河群众上堤抢险防守，并做好预备抢险队的组织调集工作，同时向当地驻军通报防汛抗洪抢险情况，请部队做好投入抗洪抢险准备工作，并全面做好群众转移安置工作。对所辖河段险工险段进行严密监视，依据制订的防护方案组织抢险物料，及时对险情进行处理；对涨水、落水阶段的险情变化进行监测。

表四洪水河保证水位表
位置水位（m）宗 村 闸740六 孔 桥715黄河路桥6853当预报洪水河各水位观测站将出现超保证水位时，市城防指及时上报市防指，并由市防指发布紧急汛情命令，各级防汛指挥部要在限定时间内，组织防汛抢险队伍到达指定堤段，组织抢修险工险段，对可能出现漫溢堤段，备足物料，加修子埝。必要时由市防指调动防汛机动抢险队、武警或请示调用当地驻军部队参加抢险，同时要组织动员社会各部门力量全力抢险，按照批准的超标准洪水防御方案做好分洪各项准备工作，并组织转移分洪区群众。
　　4当预报洪水河中州路河段达到74m水位时，由市防指发布分洪命令，市、区防汛指挥部要充分利用电台、广播、报警装置等手段及时发布洪水警报，按已定路线、方式做好滞洪区群众撤离、财产转移工作。同时，要组织防汛抢险队伍全力抢险，力争减轻滞洪区洪涝灾害损失。洪水过后，各区防汛指挥部要及时做好退水处理、救灾、防疫、恢复生产等工作。
（三）人员应急转移
　　当上游水库泄洪或河道出现超标准洪水时，洪峰从上游水库至安阳市区时间很短。如上游洪水继续加大，洪水将形成立波，迅速向下游推进，其破坏力甚强。因此，当接到转移命令后，各区各单位立即传达到各级组织和广大人民群众，做好转移工作，做到组织落实、方案落实。转移地点以就近高地、楼房为主。
六、应急保障
（一）应急指挥机构及职责
1防汛指挥机构及职责
　　防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，全流域实行统一指挥、分级分部门负责。
（1）市防汛抗旱指挥部职责
　　① 市防汛抗旱指挥部受同级人民政府和上级防汛指挥部的共同领导，在本地区行使防汛指挥权。
　　② 贯彻上级有关防汛工作的方针、政策、法规，执行上级防汛指挥部的防汛指令，负责向同级人民政府和上级防汛指挥部报告工作，做好防汛全面工作。
　　③ 按照《中华人民共和国防洪法》和其他防洪法规的要求，督促做好防汛宣传和思想动员工作，增强各级干部和广大群众的水患意识。
　　④ 做好其他有关防汛抗洪工作。
　　（2）市城市防汛指挥部职责
　　① 市城市防汛指挥部负责领导、组织、协调洪水河市区段防汛工作。
　　② 制订有关防汛抗洪政策制度等，负责组织制订洪水河城区防汛工作方案，遇特大洪水应急预案以及洪水调度方案。
　　③ 督促沿河各区多渠道、多层次筹集资金，努力增加防洪投入，加快防洪工程建设，不断提高抗御洪水的能力。
　　④ 检查督促沿河各区认真落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制。
　　⑤ 了解沿河各区防洪工程存在的主要问题，检查督促沿河各区制订防洪工程及各项度汛措施的落实。督促应急度汛工程建设、防汛物资储备、预案制订等防汛准备工作，按要求清除违章建筑、行洪滩地植树和其他阻水障碍。
　　⑥ 及时了解汛情，指导督促沿河各区及早作出部署，组织当地干部群众参加抗洪抢险，坚决贯彻执行上级的防汛调度命令。
　　⑦ 指导沿河各区在发生洪涝灾害后迅速开展生产自救工作，尽快恢复生产，搞好灾后重建和水毁工程修复。
　　⑧ 研究和推广先进防汛科学技术，总结经验教训，按有关规定对有关单位和个人进行奖惩。
　　⑨ 做好其他有关防汛抗洪工作。
　　（3）洪水河沿河各区防汛指挥部职责
　　①龙安区防汛指挥部：负责洪水河京广铁路桥以西的河堤防护，保证标准内洪水正常行洪；遇超标准洪水时，要确保左右岸安全；负责本辖区内防汛排涝、抗洪抢险、危房检查、迁安救护等防汛工作；负责本区抗洪抢险队伍的组织及防汛抢险物料的储备工作。
　　②开发区防汛指挥部：负责洪水河京广铁路桥至洪水河跃进农场东侧的河堤防护，保证标准内洪水正常行洪，遇超标准洪水时，要确保左岸安全；负责本辖区内的防洪排涝、抗洪抢险、危房检查、迁安救护等防汛工作；负责本区抗洪抢险队伍的组织及抢险物料的储备工作。
　　③文峰区防汛指挥部：负责洪水河跃进农场东侧向东的河堤防护，保证标准内洪水正常行洪；遇超标准洪水时，要确保左岸安全；负责文峰区辖区内的堤防抢险、排水沟渠清淤、排涝、危房迁安救护的组织、落实、检查、督导工作；负责本区抗洪抢险队伍的组织及抢险物料的储备工作。
　　（4）防汛指挥部领导成员分工负责制
　　各区防汛指挥部领导成员对所分工的防洪工程负责，并负责组织领导汛前检查、抗洪抢险及防汛物资供应等各项工作。
　　（5）防汛人员岗位责任制
　　洪水河流域内各区防汛指挥部办公室，负责处理指挥部日常工作，汛期严格执行24小时值班制度，做好上传下达工作，为领导决策提供服务，并及时发布防汛信息。各级防汛指挥部，一般内设水情、调度、工程抢险、通信、后勤等职能机构，并建立不同岗位的责任制。
　　（6）各职能部门的职责
　　各区防汛指挥部成员单位分别按照各部门职能建立有关部门的防汛责任制。
2防汛专家组
　　为了满足防大汛的要求，市城防指组织水利、交通、国土、气象、水文、城建、规划、民政等相关部门专家组成专家组。主要任务是当发生重大险情时赶赴现场，协助市防指制定切实可行的抗洪抢险方案，处理重大险情，指导地方抗洪抢险。专家组汛期始终处于待命状态。
（二）抢险队伍
　　洪水河防汛抢险队伍主要由洪水河专业抢险队伍、群众抢险队伍、中国人民解放军和武装警察部队三支队伍组成。实行专业队伍和群众队伍相结合、军警民联防的原则。
1专业抢险队
　　专业抢险队由各防洪工程管理单位人员组成，平时进行工程维修养护，汛期进行防汛。主要职责是负责巡堤坝查险、工程监测、防洪工程设施启闭和简单险情隐患的处理，自己不能处理的及时上报防汛指挥机构调抢险队处理。当河道水位接近警戒水位时，应昼夜上堤检查。
2群众防汛队伍
　　群防队伍担负着堤防防守、巡堤查险、工程抢险及运送抢险物料等任务。
　　防汛队伍由我市各区防指责任人组织，以基干民兵为基础、党团员为骨干组建基干班、抢险班、运输队、护闸队等。 6月15日前落实防守堤段、险工和涵闸工程的具体防守位置；6月30日前水利部门派技术人员进行业务培训。
　　沿河道每个乡镇组建一支民兵专业抢险队，队员从一线防汛队伍中选拔，组成文化水平高，年富力强，能打硬仗的防汛抢险机动队伍。该队伍由各区防汛指挥部统一组织、管理、培训和调度，协助河道专业防汛队伍参加防汛抢险，作为防御较大险情的突击力量，并做好紧急抢险的各项准备工作。
3部队
　　中国人民解放军和武警部队是抗洪抢险的主力军，当发生流域性或超标准洪水，人民生命财产和重要城市、重点目标受到洪水威胁时，由市防指负责协调，请求部队支援抗洪抢险，有关各区政府应当为参加抗洪抢险的部队提供必要的抗洪抢险用具和后勤保障。
（三）抢险物资保障
1防汛物资储备
　　按照《中华人民共和国防洪法》、《安阳市防洪应急预案》和《安阳市城市防洪应急预案》，各区、各部门根据“分级负责，分级管理”的原则，制订本级防汛物资储备及经费管理办法，备全备足防汛抢险、救护物资。要保证质量，做到存放有序，调度灵活。各区储备的防汛物资，要按规定登记造册，实行专库、专人管理，并明确调运管理办法，严格调运程序。有关部门储备的物资，情况紧急时，要服从同级防汛指挥部的调用。群众性储备的梢秸料、编织袋等，由区、乡（镇）政府或办事处采取“号料登记、备而不集”的办法储备，并向群众讲清调用、结算办法，多层次、多渠道备足备好抗洪抢险物资。
2防汛物资调运
　　具体调运程序：当某地发生较大洪水，各该区防汛抢险物资不能满足需要时，由该区防指向市城防指提出防汛抢险物资支援申请，市城防指根据实际情况，下达调令，就近在第一时间将抢险物资运往抢险现场。如果市区大范围普遍发生了较大洪水，市区筹备的常用防汛抢险物资不能满足需要时，由市城防指紧急在社会上筹集。同时，市城防指向市防指提出支援申请，调运急需物资支援。
（四）通讯保障
　1任何通信运营部门都有依法保障防汛信息畅通的责任。
　　2防汛指挥机构应按照以公用通信网为主的原则，合理组建防汛专用通信网络，确保信息畅通。汛期及抢险指挥主要以有线电话、手机、传真等方式为主。
　　3出现突发事件后，通信部门应启动应急通信保障预案，迅速调集力量抢修损坏的通信设施，努力保证防汛通信畅通。必要时，调度应急通信设备，为防汛通信和现场指挥提供通信保障。
　　4在紧急情况下，应充分利用公共广播和电视等媒体以及手机短信等预警手段发布信息，通知群众快速撤离，确保人民生命财产的安全。
（五）其它保障措施
　　1物资运输保障
　　物资运输由交通局负责，公安局负责交通运输和物料的安全保障。汛前登记的运输车辆及指挥车辆要集结待命，并根据水利部门和交通部门提供的路线，随时准备投入抢险，要确保物料迅速、安全、准确地送达指定地点。
　　2卫生防疫及食品卫生保障
　　防汛医疗救护及食品安全保障由卫生局负责，抢险期间医护人员要组成救护小组上堤巡护，并组织好机动医疗救护队，备好各种药品和医疗器械，随时准备投入抢险救护和防疫工作。
　　3安全保卫保障
　　抗洪抢险的治安保卫工作由公安局负责，防汛抢险期间公安人员要维护好社会治安和保障抢险通道畅通，严厉打击破坏防洪设施，盗窃防汛物资的不法行为，要坚持抢险通道执勤和堤防险段执勤，确保防汛干部群众安全和防汛指挥机关的安全。
（六）宣传报道
　　当上游水库发生重大险情或洪水河遭遇超标准洪水，市城防指每天在市电视台发布《汛情通报》，报道汛情及抗洪抢险措施，并及时上报市防指、省防指。
　　当上游水库发生一般险情或洪水河遭遇标准内洪水，市城防指定期在市电视台发布《汛情通报》。
　　当上游水库或洪水河水位达到警戒水位，市城防指不定期在市电视台发布《汛情通报》。
七、《应急预案》启动
（一）启动的总体要求
　　1按洪涝灾害的严重程度和范围，建立安阳市洪水河防洪应急启动机制，应急启动行动分为四级。
　　2进入汛期，各级防汛指挥机构应实行24小时值班制度，全程跟踪雨情、水情、工情、灾情，并根据不同情况启动相关应急程序。
　　3市城防指负责洪水河洪水的调度，洪水河的主要支流、上游水库调度由所属地方人民政府和防汛指挥机构负责，必要时，视情况由市城防指直接调度。市城防指各成员单位应按照指挥部的统一部署和职责分工开展工作，并及时报告有关工作情况。
　　4洪涝灾害发生后，由各区人民政府和防汛指挥机构按照职责分工，负责组织实施抗洪抢险、排涝和抗灾救灾等方面的工作。
　　5洪涝灾害发生后，由各区防汛指挥机构向同级人民政府和上级防汛指挥机构报告情况。造成人员伤亡的突发事件，可越级上报，并同时报上级防汛指挥机构。任何个人发现堤防、水库发生险情时，应立即向有关部门报告。
　　6对跨区发生的洪涝灾害或者突发事件将影响到邻近行政区域的，在报告同级人民政府和上级防汛指挥机构的同时，应及时向受影响地区的防汛指挥机构通报情况。
　　7因洪涝灾害而衍生的疾病、交通事故等次生灾害，各区防汛指挥机构应组织有关部门全力抢救和处置，采取有效措施切断灾害扩大的传播链，防止次生或衍生灾害的蔓延，并及时向同级人民政府和上级防汛指挥机构报告。
（二）Ⅰ级应急响应启动及其行动
1Ⅰ级应急响应
　　出现下列情况之一者，为Ⅰ级应急响应：
　　（1）洪水河水位观测站出现超保证洪水，且预报水位继续上涨；
　　（2）洪水河重要河段堤防发生决口；
　　（3）洪水河上游水库发生垮坝；
　　（4）上级防汛指挥机构通知要求启动Ⅰ级应急响应。
2Ⅰ级应急响应行动
　　（1）市城防指指挥长（市政府副市长）主持会商，市城防指成员参加，并报市防指，由市防指宣布进入紧急防汛期，启动Ⅰ级应急响应。同时，作出防汛应急工作部署，并将情况上报市委、市政府和市防指。
　　（2）沿河各区的防汛指挥机构可依法宣布本地区进入紧急防汛期，按照《中华人民共和国防洪法》的相关规定行使权力。同时，按照权限调度水利、防洪工程；根据预案转移危险地区群众，组织强化巡堤查险和堤防防守，及时控制险情。受灾地区的各级防汛指挥机构负责人、成员单位负责人，应按照职责到分管的区域组织指挥防汛工作。相关各区的防汛指挥机构应将工作情况上报当地人民政府和市城防指。
（三）Ⅱ级应急响应启动及其行动
1Ⅱ级应急响应
　　出现下列情况之一者，为Ⅱ级应急响应：
　　（1）洪水河水位观测站水位接近保证水位；
　　（2）洪水河河道堤防及主要支流堤防发生决口；
　　（3）洪水河流域内发生严重洪涝灾害；
　　（4）洪水河上游水库出现重大险情；
　　（5）上级防汛指挥机构通知要求启动Ⅱ级应急响应。
2Ⅱ级应急响应行动
　　（1）市城防指副指挥长（市政府主管副秘书长）主持会商，启动Ⅱ级应急响应。同时，作出相应工作部署，加强防汛工作指导，在2小时内将情况上报市人民政府、市防指并通报市城防指成员单位。
　　（2）沿河各区防汛指挥机构可依法宣布本地区进入紧急防汛期，按照《中华人民共和国防洪法》的相关规定行使权力。同时，按照权限调度水利、防洪工程；根据预案转移危险地区群众，组织强化巡堤查险和堤防防守，及时控制险情。受灾地区的各级防汛指挥机构负责人、成员单位负责人，应按照职责到分管的区域组织指挥防汛工作。沿河各区的防汛指挥机构应将工作情况上报当地人民政府和市城防指。
（四）Ⅲ级应急响应启动及其行动
1Ⅲ级应急响应
　　出现下列情况之一者，为Ⅲ级应急响应：
　　（1）洪水河河道堤防出现重大险情；
　　（2）洪水河上游水库出现较大险情；
　　（3）洪水河流域内发生洪涝灾害；
　　（4）上级防汛指挥机构通知要求启动Ⅲ级应急响应。
2Ⅲ级应急响应行动
　　（1）市城防指副指挥长（市水利局领导）主持会商，启动Ⅲ级应急响应。同时，作出相应工作安排，加强防汛工作指导，密切监视汛情、工情的发展变化，并将情况上报市政府、市防指并通报市城防指成员单位。
　　（2）沿河各区的防汛指挥机构主要负责同志主持会商，具体安排防汛工作。按照权限调度水利、防洪工程，根据预案组织布防，派出工作组、专家组到一线具体帮助防汛工作，并将工作情况上报当地人民政府和市城防指。
（五）Ⅳ级应急响应启动及其行动
1Ⅳ级应急响应
　　出现下列情况之一者，为Ⅳ级应急响应：
　　（1）洪水河水位观测站水位超过警戒水位，且预报水位继续上涨；
　　（2）洪水河主要堤防出现险情；
　　（3）洪水河主要支流出现较大险情；
　　（4）洪水河流域内水库出现险情；
　　（5）洪水河流域内发生局部暴雨；
　　（6）上级防汛指挥机构通知要求启动Ⅳ级应急响应。
2Ⅳ级应急响应行动
　　（1）市城防指办公室主任主持会商，启动Ⅳ级应急响应。同时，做出相应工作安排，加强防汛工作指导，密切监视汛情、工情的发展变化，并将情况上报市政府、市防指并通报市城防指成员单位，同时通知洪水河堤防责任单位和重点保障单位，做好抗洪抢险和应急保障工作。
　　（2）沿河相关各区的防汛指挥机构负责同志主持会商，具体安排防汛工作。按照权限调度水利、防洪工程；根据预案组织布防，派出工作组、专家组到一线具体帮助防汛工作，并将工作情况上报当地人民政府分管领导和市城防指。
（六）指挥和调度
　　1洪水河出现洪涝灾害后，事发地的防汛指挥机构应立即启动应急预案，并根据需要成立现场指挥部。在采取紧急措施的同时，向市城防指报告。根据现场情况，及时收集、掌握相关信息，判明事件的性质和危害程度，并及时上报事态的发展变化情况。
　　2洪水河出现洪涝灾害后，事发地的防汛指挥机构负责人应迅速上岗到位，分析事件的性质，预测事态发展趋势和可能造成的危害程度，并按规定的处置程序，组织指挥有关单位或部门按照职责分工，迅速采取处置措施，控制事态发展。
　　3洪水河发生重大洪涝灾害后，各级防汛指挥机构应派出工作组赶赴现场指导工作，必要时成立前线指挥部。
（七）应急结束
　　1当洪涝灾害得到有效控制后，事发地的防汛指挥机构可视汛情，报经上一级防汛指挥部同意，宣布结束紧急防汛期。
　　2依照有关紧急防汛期规定征用、调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还。造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。
　　3紧急处置工作结束后，事发地防汛指挥机构应协助当地政府进一步恢复正常生活、生产、工作秩序，修复水毁基础设施，尽可能减少突发事件带来的损失和影响。
试论履约保证保险及银行的风险防范

姬晓红 中国政法大学研究生 100808

广义的保证保险是指诚实保证保险和确实保证保险。诚实保证保险又称忠实保证保险、信用保证保险，是指如果雇员行为不诚实或者疏于职守给雇主造成经济损失时，由保险人给与赔偿的一种财产保险。确实保证保险又分为合同保证保险和产品保证保险，是指被保证人由于不履行其法律或合同义务或者其生产的产品有瑕疵给权利人造成损失时，由保险人承担赔偿责任的一种财产保险。再具体之，合同保证保险又分为供应保证保险、投标保证保险、履约保证保险、预付款保证保、维修保证保险等。现针对银行的业务需要，仅针对履约保证保险及在办理履约保证保险业务中银行可能发生的风险问题略加以论述。
一、履约保证保险概述。
履约保证保险是指保险公司向履约保证保险的受益人（即债权人，这里专指银行）承诺，如果被保险人（即债务人，这里专指借款人）不按照合同约定或法律的规定履行义务，则由该保险公司承担赔偿责任的一种保险形式。具体而言，该履约保证保险具有如下性质：
1、履约保证保险实质上是一种财产性保险。
因为履约保证保险的目的是为了补偿由于借款人不履行约定或法定义务给银行财产造成的实际损失。它不具有人身性，换句话说，履约保证保险不以人的生命和身体为保险标的，而且在该种保险中保险人具有代位求偿权，即当借款人不能及时归还贷款是由于第三人的原因造成的，保险人在赔付给银行相应的贷款本息后，可以在赔偿额度内取得借款人对第三人的赔偿请求权。
2、履约保证保险承保的风险具有信用性。
保险从社会角度来看是一种分散风险，消化损失的经济制度；从法律角度来看，保险是一种契约或是由于契约而产生的权利义务关系。风险的存在是构成保险的第一要件，但是并非任何风险都可以构成保险风险，只有保险公司予以受理的风险才构成保险风险。因此，保险公司在签订履约保证保险合同时，为了实现其自身的利益，必然对借款人的经营状况、资产状况及偿债能力有一定的认识，对借款人的信用有一定的了解。如果，企业信用状况极差，根本没有履约能力，保险公司自然是不会对其履约能力予以保证的。
然而从理论上讲，履约保证保险业务的诞生是基于债权人对债务人是否履约的不确定性而产生的，而保险公司开展这项业务的最终受益人也是债权人，因此根据保险的基本原理，投保人正常情况下应为债权人即银行。但是由于现实当中，贷款利率的固定性，如果银行承担履约保证保险的保费交付义务，那么势必加重银行的负担。但从另一方面而言，由债务人投保也不符合民商法的平等原则，因为这样的做法同时也加重了债务人的负担。然而在现实条件下，由于借款人自身的偿债担保能力较差而同时国有商业银行、股份制银行的政策性又较强，因此借款人投保也不为一个权宜之计。
3、保险人资格的特许性。
根据《中华人民共和国保险法》的有关规定，保险公司应当采取股份有限公司形式或者国有独资公司形式。同时该法的第七十条和七十一条又规定了保险公司的设立条件。但是并非符合上述条件的保险公司都可以经营履约保险业务。九十年代前期，只有中国人民保险公司一家做履约保险业务，形成行业垄断之势。近期随着市场经济的发展，保险业日趋繁荣，越来越多的保险公司开始关注履约保证保险业务。在这种情况下，虽然很多保险公司都在形式上具备了经营履约保证保险业务的能力，但是只有那些经过国家保险监管部门审核批准的保险公司才能经营此类业务。这不仅在我国保险人资格需要有特许性，在世界各国也大抵如此的。
根据上述履约保证保险的性质，我们会发现它与一般的保险业务不太一样，而究竟不同在哪里呢？现将该类保险的特征总结如下：
1、履约保证保险法律关系的主体有三方当事人，即保险公司、借款人、银行。而一般的保险法律关系的当事人仅为投保人和保险人两方，而将受益人列为保险合同的关系人。这是因为一般的保险理赔是保险人对投保人直接的无任何阻隔的赔偿，而履约保证保险赔偿针对的不是对投保人即借款人损失，而是针对投保人的债权人即银行的损失。
2、履约保证保险合同是一种从合同，而一般的保险合同是独立的合同。保险合同是指投保人交付规定的保险费，而保险人对承保标的因保险事故所造成的损失，在保险金额范围内承担赔偿责任或在合同约定的期限届满时，承担给付保险金义务的协议。这里所说的保险标的，对一般的财产保险而言是指特定的财产或者与财产相关的财产利益；相对于人身保险而言则是指人的生命或健康。而相对于履约保证保险而言，其标的是“履约”，而履约并不是一个独立的一个标的，它依附于债务人的作为或不作为是否符合主合同中有关对债务人义务的规定，这种保险是对债务人的债务偿付、违约、失误承担附属性责任的书面承诺，因此履约保证保险合同不能脱离主合同而单独存在。
3、被保险人对保险人有偿还的义务。履约保证保险是一种财产险，因此保险人对被保险人有代位求偿权在此就不再详述。只是值得一提的是在履约保证保险业务中，一旦保险公司对银行进行赔付后，它就取得了借款人的债权人的地位，此时保险公司的权力很大，其对借款人的债权追索权已经不仅仅局限于借款人的债务人，在法律允许的范围内，保险公司基于其债权人的地位可以就被保险人的一切财产行使追偿权。
4、保险公司对借款人的资信审查格外严格。由于保险公司在办理履约保证保险业务时其所承保的风险具有很强的信用性,因此保险公司对借款人的资信的审查是非常小心的。只有在他们对借款人按时还款有信心的情况下，他们才会承保，因此对保险公司而言，其所承办的大多数的履约保证保险业务中借款人所交付的保险费实质上只是一种投保的手续
二、如何处理履约保证保险与担保法中几种担保方式之间的关系。
履约保证保险相对于保险公司而言仅仅是他们所开展的一项保险业务，但是针对银行而言，履约保证保险则是一种不折不扣的足以使其放心的担保方式。而从履约保证保险的最终的作用来看，它也确实担负着担保的职能。但是根据《中华人民共和国担保法》，它所规定的担保方式只有抵押、质押、保证、留置、定金五种。那么为什么有了上述的诸种担保方式后，银行仍然还有时要选择履约保证保险呢？担保法中所规定的诸种担保方式与履约保证保险之间是否存在这相互矛盾的地方？下面我就就上述的两个问题略加阐述：
1、为什么有了担保法所规定的五种担保方式，银行仍然还会选择履约保证保险？
大家都知道，银行所采用的主要的担保方式是抵押和保证，而这两种担保方式在履行担保任务时又存在着一定的弊端。
首先就抵押方式而言：抵押是指抵押人以担保债务清偿为目的，不转移占有地就自己的财产为债权人设定处分权和卖得价金优先受偿权的物权行为。抵押权是一种担保物权，抵押权人基于此项权利可以直接对物享有权利，可以对抗物的所有人及第三人。这种担保方式在银行发放贷款时经常使用，但是这种担保方式在实际中存在这一些弊端，具体而言（1）就抵押标的价值而言，一方面由于物的有形损耗和无形损耗可能使其在被处置时的价值小于设定时的价值，从而在一定程度上，使债权人的债权得不到预期的清偿。另一方面，随着一些技术含量高的抵押物和配套抵押物的出现，增加了对抵押物价值评估的难度。（2）就抵押登记而言，我国银行借贷业务中的抵押合同都是在双方签订的时候成立，而自抵押登记之日起开始生效。但是办理抵押登记的程序又较为繁琐。（3）就抵押物的变现而言，银行在债务人不能如期清偿债务的情况下处置抵押物时，往往由于抵押物的性质而要由特定的机构拍卖，还要经过法定的一系列的程序，这就增加了银行将其债权变现的难度，进而影响了银行资金的正常运营。
其次就保证担保方式而言：保证担保方式分为一般保证和连带责任保证。针对银行，其所运用的保证担保方式都是连带责任保证。所谓连带责任保证是指当事人在保证合同中约定保证人和债务人对债务承担连带责任的保证。连带责任保证相对于一般保证责任加重了保证人的责任同时也加强了对债权人的保障。然而这种担保方式的弊端仍然是显而易见的：（1）保证在理论上属于人保范畴，因此根据担保法及其司法解释的规定，同一债权既有保证又有债务人提供的物保时，保证人仅就物保范围以外的债权承担保证责任。当债权人放弃物的担保的，保证人在债权人放弃权利的范围内免除保证责任。因此，保证在债权的追索方面不具有优先权。（2）担保法对保证人的资格限制性很强，例如担保法的第八条、第九条、第十条，担保法司法解释的第四条、第十八条等等。使得银行在稍不留神的情况下就可能使其债权脱保。此外还由于一些保证人的性质比较的模糊，在认定上模棱两可，这也给银行的债权带来了风险。（3）现代经济的发展使得企业经营的风险性和获利性并存，一笔交易成就或毁灭一个企业的现象并不罕见。那么这就存在这样的一个问题，即保证人在设保时经营状况良好，而到它该履行保证责任的时候已经完全没有清偿能力，从而使银行的债权落空。
2、担保法中所规定的诸种担保方式与履约保证保险之间是否存在这相互矛盾的地方？
鉴于担保法所规定的诸种担保方式中，银行用的最多的是抵押和保证，现仅就抵押、保证与履约保证保险的关系加以论述。
根据担保法及其司法解释，大家都知道抵押和保证并存于同一债权的关系是：同一债权既有保证又有债务人提供的物保时，保证人仅就物保范围以外的债权承担保证责任，当债权人放弃物的担保的，保证人在债权人放弃权利的范围内免除保证责任；同一债权上既有保证又有第三人提供的物的担保，债权人可以选择两种担保方式。那么同一债权上同时存在履约保证保险和抵押或保证，或者同一债权上同时存在履约保证保险、抵押和保证的时候该如何去处理呢？相信通过下面的阐述，大家可以自己得出答案。
履约保证保险体现了两种法律关系：一种是担保法律关系，另一种是保险法律关系。它所体现的保证法律关系体现在保险公司向银行出具的保证书；它所体现的保险法律关系体现在借款人写给保险公司的投保申请书和保限公司签发的保险单上。因此在履约保证保险在履行担保职责时不能将其简单的划归于担保法所规定的保证所体现的法律关系，更不能认为抵押担保方式优先于履约保证保险适用。可是当它们并存于同一债权时，银行该怎么办呢？
根据《中华人民共和国担保法》第五十条规定，抵押权不得与债权分离单独转让或作为其他债权的担保。将此条做反面解释，也就是说抵押权可以与主债权一同转让，而根据物权的原理，物权人对物是有一定的处分权的，因此可以肯定这样的推理是无误的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第二十八条规定，债权人依法将主债权转让给第三人的，保证债权同时转让，保证人在原保证担保的范围内对受让人承担保证责任。根据《中华人民共和国合同法》第八十条可知，债权人转让债权对债务人仅有通知的义务，而无须获得债务人的同意。根据《中华人民共和国合同法》第八十一条可知，债权人转让债权的，受让人取得与该债权有关的从权利。
基于上面的论述，我们就会发现履约保证保险的存在与担保法所规定的诸种担保方式并存同一债权时，无论在理论上还是在实践中都不存在着障碍，履约保证保险的存在只是给银行多加了一层保险锁，使其债权受偿的机率大大加强了。因为银行可以在接受借款人提供的担保法所规定的各种担保方式的前提下，与保险公司签订履约保证保险合作协议书。同时在该协议书中注明：当借款人不能如期还款时，保险公司应该履行赔付义务。保险公司的赔付资金到位后，银行将转让其对借款人的主债权和担保权给保险公司，银行将不再介入原来的债权债务法律关系。
三、银行适用履约保证保险时的风险防范。
1、保费交付的问题。
为什么说到适用履约保证保险的风险防范时首先提到的就是保费交付的问题呢？回答这个问题要追溯到对保险合同性质的认定上。
保险合同是实践性合同还是诺成性合同，至今学术界仍颇有争议。而理论界的这种争议，则直接影响到了实践中相关问题的解决。有一些学者认为保险合同是诺成型合同，根据《中华人民共和国保险法》第十二条的规定“投保人提出保险要求，经保险人同意承保，并就合同的条款达成协议，保险合同成立。”也就是说保险双方当事人只要意思表示一致，保险合同即告成立。可是在这种情况下，投保人不交付保险费，保险人又没有提出异议，以致后来保险事故发生了，保险人应该承担什么样的责任呢？难道要双方依照合同约定各自履行双方的义务即保险人履行保险义务，而投保人履行交费义务？这似乎有失公允。因此根据《中华人民共和国保险法》第十三条的规定 “保险合同成立后，投保人应当按照约定交付保费；保险人按照约定的时间承担保险责任。”部分学者又主张保险合同是实践性合同。可是这种主张保险合同的成立必须以投保人交费为条件的论调，对分期分批交付保险费的保险合同中又该如何解释？这个条件的成就是以投保人交付完所有保险费为准还是以交付第一期保险费为准？
综上所述，对于银行而言，在接受履约保证保险时为了债权的安全起见，银行应督促借款人一次性全部交付保险费。如果借款人与保险公司协议采取分期分批交付保险费的，那么应要求保险公司在与银行签订的履约保证保险协议中明示，履约保证保险协议自投保人第一次交付保费之日起生效。
2、履约保证保险的除外责任。
银行可以通过履约保证保险取得债权清偿的保障这一点是毋庸置疑的，但是这种保障是有一定的限度的，因此对于这个限度又一个明确的认识，有助于银行更好的实现自己的债权。
履约保证保险仅仅是针对由于借款人的主观过错（故意或过失）而不能如期偿还债务给债权人的债权带来的财产损害承担保证责任。银行在与保险公司签订履约保证保险协议书时，应特别注意保险公司所答应的承保的范围。一般而言，保险公司对下述的几种情况是不予以承保的：
（1）由于意外事故或者不可抗力而导致借款人不能偿还贷款的。众所周知，不可抗力和意外事故都是不能预见、不能避免并且难以克服的客观情况。这种情形与履约保证保险所保险的由于借款人主观过错而不能正常履行义务的初衷有悖，因此保险公司在正常情况下会在履约保证保险中排除此种情形的赔付。而银行业应该防范于未然，针对此种情形下可能发生的损失，与借款人商定风险的分担或者采取其他的保险险种和担保方式予以化解风险。
（2）对于产品质量问题而导致借款人不能如期还款的情形。保险公司在办理履约保证保险业务时的立场通常是对借款人在运用借款所购得标的物由于质量问题或者交付问题引发合同纠纷而影响其如期还款的情形不予以赔付。原理相同，因为借款人不能还款的原因并不是他自己的主观过错，履约保证保险所担负的职责已经被超越，这种情形应该属于产品质量保险的范畴。此时银行可以与借款人商定，由供销商对此种情况承担保证责任，或者采取其他的担保方式和保险方式。
3、履约保证保险协议书不能发挥预期效力的情况。
（1）主合同中约定债权人不可以将合同中的权利部分或全部的转让给第三人的情况。保险公司在借款人不能届期偿还贷款的情况下对银行进行赔付后，本应享有债权的追索权，这点在此之前已经详述。可是一旦主合同中约定债权人不可以将合同中的权利部分或全部转让给第三人就意味着银行是借款人的唯一债权人，借款人除对银行外不再对其他人负有偿付义务，因此保险公司对银行进行赔付后，借款人并没有求偿权。也就是说这时的保险公司只负有义务而不享有相应的权利，这不仅在实践中保险公司难以接受，在理论上讲也违背了平等和诚信的民法原则以及履约保证保险的基本原理。这时履约保证保险协议书可能会被认定为无效，从而银行的债权面临风险。
（2）在担保合同中担保人与债权人事先约定仅对特定的债权人承担担保责任。保险公司作为一个营利机构，它做履约保证保险业务的目的不仅仅是赚取可观的手续费，而且它们还知道在为数不多的需要它们赔付的案件中它们还可以在借款人和借款人的担保人身上挽回部分的损失。因此，保险公司会在履约保证保险协议中与银行约定，在银行得到保险公司的赔款的同时，银行要将银行对借款人的一切追索权转让给保险公司。可是如果先前银行与担保人在合同中约定担保合同部可以转让，那么银行就无法将它对借款人的担保权转让给保险公司，而保险公司可以依据同时履行抗辩权不对银行进行赔付，从而使得履约保证保险协议书形同虚设。另外，履约保证保险通常还对由于借款人的原因导致合同无效而给银行造成的损失承担赔负责，如果银行与担保人约定主合同无效，担保合同也无效的话，又与保险公司约定转让担保权与获得赔付同时进行，仍让存在着影响履约保证保险效力的情况。
最后值得一提的是，履约保证保险保险期间的问题。原则上，履约保证保险的保险期间应当与主债权的存续期间相同，但是实践中却并非全都如此。有一些履约保证保险的期间远远短于主债权的期间。这种做法是否合法，我们不应理所当然依据担保法而简单的加以确定，还需要进一步的探讨，但是在实际处理此项业务时，银行应根据借款人的经济状况和担保的可实现情况，对履约保险期间慎重加以对待。